Parlar de la construcció de l’estat del benestar a Catalunya entre 1980 i 2003 significa en bona part parlar del model social que va voler propulsar i va poder concretar el pujolisme.
Tres dimensions i un context general
En aquest sentit, cal parar atenció en tres dimensions fonamentals de l’acció política de l’etapa llarga dels governs del nacionalisme conservador català: la concepció pujolista del paper que havien de jugar les institucions en la provisió dels serveis propis de l’estat del benestar; la capacitat dels governs nacionalistes de fer valdre les seves tesis en el context polític català; els equilibris derivats del marc normatiu general en la definició dels quals els diputats de Convergència i Unió (CiU) a Madrid jugaren un paper important.
A aquestes tres dimensions, se li ha d’afegir un context general, marcat per dos elements de fons. En primer lloc, per les carències importantíssimes heretades de la dictadura per allò que feia els serveis públics, i, alhora, per la progressiva aposta –segurament més pronunciada a partir de 1982, quan el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) arribà al govern amb majoria absoluta-, que es va fer al conjunt d’Espanya per la construcció d’un estat del benestar que arribava tard i que havia d’avançar ràpidament si es volia convergir de forma concreta amb els països de l’entorn europeu. En segon lloc, pel dinamisme demostrat per l’administració catalana en demanar les transferències de les competències, amb la voluntat d’enfortir les institucions pròpies.
Seria molt difícil resumir en un article d’aquestes característiques el conjunt de les polítiques vinculades a l’estat del benestar desenvolupades pels governs catalans entre 1980 i 2003. Així, es prendran en consideració de forma prioritària els àmbits de Sanitat i Educació, per dos motius. En primer lloc perquè són les polítiques que més incidència tenen en la vida de la ciutadania. I, en segon lloc, per què en ambdós casos l’ambició dels governs nacionalistes va ser la de dibuixar i concretar models propis i originals, amb característiques ben definides.
Les polítiques sanitàries: eixamplament de la cobertura i provisió público-privada
La situació del sistema sanitari a Catalunya en acabar la dictadura era parcialment diferent respecte a la resta d’Espanya: si al conjunt de l’estat el 69,3% dels llits d’hospital eren públics, a Catalunya aquest percentatge descendia al 40,3%. La resta de l’oferta estava coberta per la sanitat privada, amb un 20% de presència d’organitzacions religioses o bé sense ànim de lucre. També era molt present aquesta diversitat en la provisió de serveis sanitaris en el camp d’allò que avui en dia en diriem Atenció Primària, i especialment en la seva versió més bàsica: així com una majoria d’ambulatoris eren de titularitat pública, el 73% dels dispensaris i el 58% de les Cases de Socors eren de titularitat privada. Aquesta situació depenia en part d’una manca d’inversió de l’estat, i en part per l’existència d’una llarga tradició assistencial duta a terme per a subjectes de la societat civil.
En aquest sentit, la tasca que se li plantejava a les noves institucions catalanes era en tot cas ingent, i ja s’havia començat a treballar en l’etapa de la Generalitat preautonòmica. Des de la Conselleria de Sanitat encapçalada pel dirigent comunista Ramon Espasa es realitzà un llarg i complet informe que contenia un diagnòstic sobre la situació -que dibuixava un dramàtic panorama d’infradotació, especialment fora de l’àrea metropolitana de Barcelona-, i una proposta per posar en marxa una ambiciosa política de salut pública al conjunt del territori. Tot i que finalment els governs nacionalistes acabaren dibuixant un model propi, l’informe -i especialment el mapa sanitari inclòs a l’estudi-, seria la base a partir de la qual el primer govern Pujol començaria a treballar.
La Generalitat seria la primera autonomia a demanar i obtenir les competències en matèria de Sanitat, el juliol de 1981, després d’una ràpida -i controvertida, ja que posteriorment es va acusar el govern català de sacrificar un bon finançament a les presses de la transferència- negociació amb el govern centrista de Leopoldo Calvo Sotelo.
El decret que finalment sancionava la transferència de les competències posava la Generalitat davant d’una primera i important decisió política: com s’havia d’afrontar el dèficit de llits públics i la manca de cobertura de serveis en el territori? Més enllà de la contingència i de la necessitat a curt termini, l’opció del govern Pujol de no apostar per un creixement dràstic de les estructures públiques, sinó de decantar-se per un model de cobertura pública però de provisió mixta pública-privada a través d’un sistema de concerts, marcaria la voluntat de construir un model original, ideològicament autònom. D’aquesta concepció, es derivà l’ordre de 1981 que fixava els criteris per a l’acreditació de les estructures privades que volien participar de la xarxa de cobertura pública. Val a dir que aquella fou una victòria política del govern: l’aprovació del Projecte de llei de l’administració institucional de la sanitat i de l’assistència social el 1983, que sancionava l’opció duta a terme, comptà finalment amb un consens ampli, que involucrà també les forces d’esquerres.
Amb la ratificació dels criteris polítics generals feta amb l’aprovació d’aquesta llei, la feina del govern es fixà fonamentalment en el vessant executiu: amb un simple reglament, s’establia el mapa sanitari a final d’any, i amb dos decrets, el 1985 s’entomaven dos aspectes fonamentals com eren la reforma (i l’extensió de la cobertura territorial) dels Centres d’Atenció Primària i la racionalització de la xarxa hospitalària, integrant en una sola estructura funcional (la Xarxa Hospitalària d’Utilització Pública, XHUP) els hospitals gestionats directament per l’Institut Català de la Salut i els hospitals municipals, provincials i privats que tenien relacions estables de concert amb el Departament de Sanitat: el balanç era d’un total de 61 hospitals, dels quals 36 privats, la meitat dels quals d‘entitats lucratives.
Després d’aquests primers passos, a la meitat dels anys vuitanta dues qüestions semblaven centrals: la renegociació d’un finançament de la sanitat sens dubte insuficient, i el perill que la llei bàsica anunciada pel govern socialista contradigués un model de fet ja consolidat. El primer aspecte es transitaria amb un acord el febrer de 1986 amb el Ministeri de Sanitat encapçalat per Ernest Lluch per a un finançament de 20.000 milions de pessetes. El segon requerí més temps, ja que el tràmit de la futura LEGSA -finalment aprovada el 1986-, es va perllongar més d’un any. Com és sabut, la llei va representar una veritable revolució: es creava finalment a Espanya un sistema de salut públic, i es consolidava l’aposta perquè fos finançat a través dels PGE.
En el curs de la tramitació de la llei, els diputats nacionalistes havien aconseguit que s’incloguessin unes reserves autonòmiques per allò que feia la dimensió organitzativa del sistema en les comunitats on ja s’havien transferit competències: això de fet, permetia a la Generalitat mantenir i desenvolupar encara més el sistema de prestació pública però provisió pública-privada assajat fins al moment. Així, el 1989 el govern Pujol presentava un projecte de llei d’ordenació sanitària (la futura LOSC), que creava l’anomenat Servei Català de la Salut, l’organisme que constituiria l’ens de planificació, finançament, avaluació i compres dels serveis sanitaris: de tots ells, tant públics com concertats. D’aquesta forma es cristal·litzava l‘aposta pel sistema mixt. La llei s’aprovaria amb l‘oposició del Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC) però amb el vot favorable d’Iniciativa per Catalunya (IC), que donà el seu suport quan s’establí una previsió de cobertura del territori en pocs mesos (que finalment no s‘arribà a complir) i d’equiparació salarial de treballadors sanitaris de la pública i de la concertada.
Malgrat la dura oposició manifestada pels socialistes al llarg de la tramitació de la LOSC, en els anys següents hi hauria un apropament a les posicions del govern, bàsicament per dues raons: la construcció de consorcis sanitaris al territori -que durien a terme de fet la cobertura sanitària territorial- havien generat dinàmiques de col·laboració entre el Departament de Sanitat i les administracions locals controlades per les esquerres; i per altra banda, especialment en el cas dels socialistes, s’havia afirmat una visió cada cop més elàstica respecte al model públic-privat, no únicament en camp sanitari, en la línia de l’anomenada Nova Gestió Pública (NGP). Així, quan el 1995 es plantejà una normativa d’actualització de la LOSC que de fet completaria el model, el PSC hi acabaria votant a favor, mentre que IC es mostraria contrària. La normativa de 1995 consolidava els concerts hospitalaris i obria aquesta possibilitat també per l’atenció primària, reforçant el caràcter de “comprador de serveis” del Servei Català de la Salut (o tal com es va dir d’aquell moment, d’asseguradora pública).
En definitiva, el model de sanitat imaginat i implementat en època de pujolisme estaria caracteritzat fonamentalment per tres elements: aposta pel sistema mixt, originalitat i dimensió executiva. Segurament, es tractà d’un sistema capaç durant molt de temps de donar respostes solvents, tot i que ha amagat debilitats especialment en dos àmbits: un sistema tan diversificat quant a proveïdors no sempre ha comportat una despesa racional, arribant el dèficit de la sanitat catalana a 1200 milions d’euros l’any 2003; per altra banda, s’ha revelat un sistema especialment vulnerable en època de crisi, ja que l’elasticitat en la provisió de serveis en el moment en què s’han produït disminucions del pressupost, s’ha concretat en una seriosa minva dels drets a la salut de la ciutadania.
Escola catalana i sistema mixt
La construcció d’un sistema educatiu català va ser des del final de la dictadura unes de les reivindicacions més importants de totes les forces antifranquistes. Tanmateix, els objectius i els projectes a partir de les quals aquestes reclamarien que es pogués gestionar l’educació des de Catalunya, tenien punts en comú però també diferències importants. Les dues grans qüestions sobre la taula eren per una banda garantir l’escolarització en català, i, per l’altra, construir una xarxa pública d’educació forta. La intensitat amb la qual es perseguiren els dos objectius variarien de manera ostensible segons les forces polítiques.
Això es faria evident ja des dels primers compassos del govern de Jordi Pujol, qui posaria clarament al centre la necessitat de la construcció d’una escola integralment catalana, més enllà de la titularitat dels diferents centres. Així s’explicaria el suport que, encara abans que se celebressin les eleccions de 1980, els diputats nacionalistes de CiU donarien a la Ley Orgánica de Centros Escolares (LOECE) volguda pel govern de Suárez. Malgrat que la nova normativa feia seva la prescripció constitucional del dret a l’educació, a l’hora de concretar els mitjans a partir dels quals aquest es faria efectiu, deixava per a l’Estat un paper del tot secundari, destacant l’imperatiu de llibertat d’ensenyament i mantenint el tracte de favor dispensat en aquest camp a l’Església i a la gran patronal escolar, a través de conspícues subvencions.
Les raons d’aquell suport parlamentari s’han de buscar en tres processos que s’estaven donant alhora. El primer tenia a veure amb l’evolució ideològica i partidista del nacionalisme moderat, que amb la creació de la coalició CiU, que incorporava els democratacristians, es movia cap a posicions més conservadores, després de les primerenques suggestions de la socialdemocràcia sueca. El segon procés era més concret: la primavera de 1980, Pujol seria president gràcies als vots de UCD a Barcelona. El tercer se substanciava en la voluntat de tenir com abans millor un marc estatal per tal de poder fer efectives les competències, amb l’horitzó d’accelerar al màxim la catalanització de l’ensenyament.
En aquest sentit, la LOECE era una normativa que presentava virtuts, per poc detallista i perquè oferia el marc normatiu per una transferència ràpida de les competències. Ja a la tardor de 1980, la Generalitat podia decidir sobre la creació, la supressió i la classificació dels centres educatius; l’elaboració dels plans d’estudi que desenvolupessin els programes mínims fixats pel ministeri; l’aprovació dels llibres de text; l’elaboració i l’aprovació dels programes d’inversió en matèria d’equipaments i construccions escolars; la tramitació de les sol·licituds d’autorització per als centres privats; la tramitació i la concessió de les subvencions a la gratuïtat; i, finalment, el nomenament, el trasllat, i la promoció de tot el personal transferit.
Tanmateix, la LOECE fou recorreguda pels socialistes i poc després, una part del seu contingut fou declarat inconstitucional pel Tribunal Constitucional. Així i tot, entre aquell moment i el moment en el qual el nou govern socialista acabaria aprovant -després d’un turmentat i llarguíssim tràmit parlamentari- la Ley Orgánica De Educación (LODE) el 1985, la Generalitat ja havia fixat les bases del seu model educatiu. El bienni 1983-84 seria decisiu en aquest sentit. En primer lloc perquè veuria l’aprovació de la Llei de Normalització Lingüística, que finalment establia el català com a llengua vehicular de tot l’ensenyament no obligatori. Cal recordar com el nacionalisme conservador acabà acceptant les tesis de les esquerres sobre la generalització del català com a llengua vehicular de l’ensenyament, ja que en un primer moment s’havia mostrat a favor d’una doble xarxa escolar, una en català i l’altra en castellà. En segon lloc, perquè mentre el 1983 s’incorporaven a la xarxa pública tot un grup d’escoles que havien estat privades en els últims anys del franquisme –en bona part cooperatives, amb vocació de servei públic–, alhora, amb un decret de 1984 s’institucionalitzava la fórmula dels concerts, consolidant així definitivament l’aposta pel sistema mixt públic-privat.
En definitiva, quan es va produir el tens debat sobre la LODE, el gruix del model escolar català –preeminència de la catalanització de l’escola en llengua i en contingut, i sistema mixt– ja estava consolidat. I la tasca dels diputats capitanejats per Miquel Roca a Madrid era fonamentalment defensar-lo d’un possible decantament cap a una capacitat més gran de l’estat en la fixació de contingut, així com d’eixamplament del paper de l’escola pública. La necessitat del govern central de comptar amb un suport que no fos d’un partit d’esquerres feu la resta, i els diputats nacionalistes pogueren incloure aquí també aquelles “reserves autonòmiques” que feren possible continuar amb les línies fixades des de la Generalitat. Així, mentre en el conjunt de l’estat la llei significà un avançament significatiu de la centralitat de l’escola pública, a Catalunya l’efecte fou mitigat: si és cert que al llarg dels anys vuitanta i noranta s’assistí a un augment significatiu de l’oferta d’escolarització pública, aquesta es va fer reservant per l’escola concertada un paper clau. Tampoc impactarien en aquest sentit les altres dues grans reformes educatives estatals: la LOGSE el 1990 (malgrat que sí que hi va haver negociació per assegurar el control substancial dels continguts de les assignatures) i la LOPEG el 1995.
De fet, el model escolar inaugurat pel pujolisme als anys vuitanta resistiria als canvis de govern al conjunt de l’estat. És més, s’acabaria consolidant més al llarg del temps, amb un 40% del global de l’oferta en règim de concert, i evolucionant cada cop més cap a una visió d’oferta (com a mínim, teòricament) pública, però de provisió mixta: un decret de 1997 –quan per primer cop Unió Democràtica de Catalunya (UDC) gestionaria la conselleria d’Ensenyament– retocaria els criteris d’admissió a l’escola concertada, donant més marge a les direccions dels centres, i de retruc, possibilitant mecanismes directes de selecció de l‘alumnat (els indirectes, com revelaria el mateix Pujol en una entrevista de 1995, ja operaven en forma de “trampa”, amb les activitats extraescolars de pagament). D’aquesta manera, es pot dir que, al llarg de les dècades, els governs nacionalistes havien sabut consolidar i defensar les prioritats que s’havien fixat: la catalanització i una provisió mixta que, un cop més, donava centralitat a aquella “societat civil” considerada patrimoni del país en sentit ampli. I val a dir que les experiències dels governs catalanistes i d’esquerres, malgrat que potenciaren sensiblement la inversió en l’escola pública, no canviaren les característiques fonamentals del model.
En aquest marc, queden dubtes sobre la capacitat del sistema escolar de funcionar de forma efectiva com un element de promoció i justícia social, així com sobre la seva viabilitat com a element de cohesió. Quan a partir dels primers anys del nou mil·lenni els contingents de població migrant procedents de fora d’Europa s’incrementaren considerablement, es visualitzà de forma dramàtica la permeabilitat del sistema a les dinàmiques de segregació socioeconòmica, especialment en les àrees metropolitanes, concentrant-se més del 80% de l’alumnat migrant a la pública i generant-se, de fet, una mena de doble xarxa escolar ja no en termes lingüístics sinó socioeconòmics.
Dos models autònoms
En definitiva, en els dos grans camps de l’estat del benestar com són la sanitat i l’educació, l’acció dels governs nacionalistes s’havia encaminat en la construcció de dos models diferenciats, autònoms i amb característiques específiques.
Els dos casos es van caracteritzar per un dinamisme institucional que posà al centre l’acció executiva per sobre de la legislativa, concebuda no pas com a programàtica sinó com un moment de racionalització i consolidació d’un model ja afirmat en els fets.
Per altra banda, en els dos casos es va fer evident una aposta per un model d’oferta pública però de provisió mixta. Això evidentment té un vessant clarament ideològic -en el marc de l’esquema esquerra/dreta-, però també es ressenteix d’una concepció pròpia de la cultura política del nacionalisme pujolista, de valorar una “societat civil”, considerada com un actiu capaç de proveir serveis que en altres sistemes han estat assumits per les institucions públiques.
Finalment, i respecte al balanç del sistema cal remarcar com es tracta de dos models que han sabut garantir respostes en èpoques de relatiu creixement econòmic, però que han sigut permeables a dinàmiques de creació de desigualtat en moments d’estrès pressupostari així com de grans canvis demogràfics.
